教育设施重大安全事故罪中不采取措施或者不及时报告的认定

        理解教育设施重大安全事故罪的客观要件中行为人“不采取措施或者不及时报告”要素及其相关问题，应当从以下方面进行具体的分析。
        1．“不采取措施”中存在的问题。所谓“不采取措施”，简单地说，就是行为人对校舍或者教育教学设施存在的发生重大伤亡事故的危险，有能力采取措施消除该危险而不采取。该种行为是一种不作为。从便利司法准确地认定教育设施重大安全事故罪的成立范围而言，对该罪要求具备的“不采取措施”要素来说，还必须对以下四个问题进行探讨：
        第一，不采取措施的时间范围。行为人在知道校舍或者教育教学设施有危险之后的什么时间不采取措施，才可对因此而发生的重大伤亡事故承担教育设施重大安全事故罪的刑事责任?这涉及采取措施的时间范围问题。一般而言，该时间范围应是自得知校舍或者教育教学设施有危险开始一直到重大伤亡事故发生之前。但应对该时间范围的起点和终点进行合理的限定。就起点而言，虽然应当是在行为人得知校舍或者教育教学设施有危险时，但是，如果当时行为人有更重要的事情要做，而且也不可能分身来安排其他人员采取措施，该时间起点就是行为人完成更重要事情之后（这涉及在义务冲突的情况下优先履行更重要的义务问题）。此外，还应注意的是，如果当时的客观情况是，行为人在一得知校舍或者教育教学设施有危险即来不及或者客观上没有能力采取任何避免重大伤亡事故发生的措施，那么，即使行为人没有采取任何措施，也不能要求他对发生的重大伤亡事故承担任何刑事责任（对于行为人没有能力采取措施但如果及时报告就有可能使接到报告的人采取措施避免重大伤亡事故发生，而行为人也没有及时报告的，当然不能免除其刑事责任）。因为行为人虽然负有采取措施避免危害结果发生的义务，但当时根本不具有履行该义务的能力，法律当然不会责其不能。就终点而言，应当是行为人在有时间采取有效措施之后客观上能够避免重大伤亡事故发生情况下的“采取措施之时”。如果行为人是在该时间终点之后才采取措施，由于采取措施的时间距离发生重大伤亡事故的时间相当短暂，客观上行为人根本不可能有时间采取有效措施防止重大伤亡事故的发生，因此，即使行为人已经采取了一定的但不是有效防止重大伤亡事故发生的措施，或者要采取的措施客观上是有效防止重大伤亡事故发生的措施但来不及把该措施进行完毕，也应对发生的重大伤亡事故承担刑事责任。
        此外，还应当注意两个问题：（1）客观上根本不可能有时间采取有效的措施防止重大伤亡事故的发生，但行为人误认为有时间采取有效的措施防止重大伤亡事故的发生而不采取措施的情况下，是否应该追究行为人的刑事责任?我们认为，对此，应当区分情况而作不同的处理。如果刚一得知校舍或者教育教学设施有危险，在当时的情况下，客观上根本没有时间采取有效措施防止重大伤亡事故发生的，即使行为人误以为有时间采取有效措施防止重大伤亡事故发生但没有采取有效措施，对其不宜以教育设施重大安全事故罪论处；如果行为人在得知校舍或者教育教学设施有危险时，客观上确实有时间采取有效措施防止重大伤亡事故发生，行为人主观上也这样认为，而出于某种原因没有采取有效防止重大伤亡事故发生的措施，但在时间已发展到客观上根本没有时间采取有效措施防止重大伤亡事故发生的时候，行为人仍具有上述认识，对行为人可以教育设施重大安全事故罪论处。（2）客观上完全有时间采取有效措施防止重大伤亡事故的发生，但行为人误认为已根本没有时间采取有效措施防止重大伤亡事故发生的，是否要求行为人承担教育设施重大安全事故罪的刑事责任?我们认为，解决问题的关键是看行为人的认识错误是否可以避免。如果该认识错误不可避免，就不应以犯罪论处；如果该认识错误本可避免，在情节严重时，可以按本罪追究行为人的刑事责任。
        第二，不采取措施的内容。究竟行为人不采取什么样的措施才认为属于本罪要求的“不采取措施”，即不采取哪些措施，才应对发生的重大伤亡事故承担本罪的刑事责任?对此，一些学者认为，诸如对学校的危房不及时投入危房改造维修资金或者虽然知道校舍或者教育教学设施有危险，却不及时组织力量进行维修改造；学校领导对校舍或者设施不经常进行检查，很少过问，发现问题不采取防范措施，对已经确定有危险的校舍或者教育教学设施仍然使用，不安排人员修理；学校领导或有关责任人员对有危险的教学设备、仪器、器械不及时更换，发生危险时，不及时组织学生撤离；有关维修人员不按职责对校舍或者教育教学设施进行正常检查、维修或者对立即需要维修的校舍或者教育教学设施不立即采取维修措施等。上述学者的论述大体上没有什么不妥，但采取列举的方式不便于准确地确定“不采取措施”的内容范围。我们认为，“不采取措施”的内容范围包括两个方面：（1）不对存在危险的校舍或者教育教学设施本身采取改造、维修、修理等措施。这种情况的主体只能是对校舍或者教育教学设施安全负有责任的人员。（2）在明知校舍或者教育教学设施有发生重大伤亡事故的严重危险，而仍然使用，不组织利用该校舍或者教育教学设施进行教育教学、学习活动的师生撤离。该种情况的主体既可以是对校舍或者教育教学设施安全负有责任的人员，也可以是利用校舍或者教育教学设施进行教育教学活动的一般教师。
        第三，不采取措施的方式。本罪要求具备的“不采取措施”要素，是仅指不采取任何措施，还是同时也指虽然采取了一定的措施但该措施并不足以防止重大伤亡事故发生的情况?对此，有少数学者的观点并不是很明确，如有学者认为，本罪行为表现为不作为，如果行为人采取了一定的措施或者及时向有关部门报告情况，即使造成了重大伤亡事故，也不成立本罪。多数学者明确指出，本罪中的“不采取措施”包括两种情况：一是指行为人根本没有采取任何措施；二是指行为人虽然采取了一定的措施，但该措施并不是有效防止重大伤亡事故发生的措施。我们认为，对于该问题，如果仅从《刑法》第138条规定的“不采取措施”字面上看，好像是构成教育设施重大安全事故罪的“不采取措施”，仅限于行为人明知校舍或者教育教学设施有危险而根本不采取任何措施的情况。但是，从刑法设立本罪的目的或立法精神方面考虑，并不妨碍我们对刑法的这一规定作出合乎刑法设立本罪目的或立法精神的解释。刑法设立本罪在于充分保障正在从事教育教学、学习活动的广大师生的人身安全和学校及其他教育机构正常的教育教学秩序。当然，惩治和防范那些对于正在从事教育教学、学习活动的广大师生的人身安全和学校及其他教育机构正常的教育教学秩序负有责任之人员的严重不负责任的行为也是其应有之义。在行为人明知校舍或者教育教学设施有危险的情况下，无论是根本不采取任何措施，还是敷衍了事地采取了根本不足以防止重大伤亡事故发生的措施，仅仅表明行为人主观恶性量上的差异，而不具有质的区别，不存在将前者作为犯罪而将后者不作为犯罪论处的必要性；而且，如果将本罪中的“不采取措施”的要素仅限于行为人根本不采取任何措施这一种情况的话，就会为有关责任人员逃避刑罚制裁提供一个非常有利的条件（有关责任人员可能会出于逃避刑罚制裁的考虑，敷衍了事地采取一些措施），客观上会造成不能有效地惩治和防范犯罪行为的发生，当然也不能充分保障正在从事教育教学、学习活动的广大师生的人身安全和学校及其他教育机构正常的教育教学秩序。此外，还应当注意的一个问题是，行为人虽然明知校舍或者教育教学设施有危险，但又认为在一定的时间内该危险并不会造成重大伤亡事故的发生，因而出于某种原因没有采取任何措施防止重大伤亡事故的发生，如果重大伤亡事故发生了，应如何处理?我们认为，要区分情况作不同的处理：其一，行为人不存在认识上的错误，那么，事故的发生可以认定为意外，不应当要求行为人承担刑事责任。其二，行为人存在认识上的错误，如果该错误本可避免，对行为人在必要的时候可以教育设施重大安全事故罪追究刑事责任，除非行为人及时地向有关负责人员报告了存在危险的情况；如果该错误根本不可避免，一般对行为人不宜追究刑事责任，除非行为人应当履行及时报告的义务而没有履行。
        第四，行为人应采取措施的效果。在实践中，有些行为人在认识到校舍或者教育教学设施有危险的情况下，也采取了一定的措施，只是其采取的措施客观上并不足以防止重大伤亡事故的发生，那么，在重大伤亡事故发生时，是否一概追究行为人教育设施重大安全事故罪的刑事责任?这涉及法律要求行为人采取措施的效果问题。从《刑法》第138条规定的教育设施重大安全事故罪的“不采取措施”的要件来看，实际上该规定意味着只有行为人采取了客观上有效防止危害结果发生的措施，才可完全排除构成本罪的可能性。但是，并不意味着凡是行为人客观上采取的措施不足以有效防止重大伤亡事故发生的，都一概构成教育设施重大安全事故罪。这要注意考虑两种情况：
        其一，充分考虑行为人在当时当地主观上的认识能力问题。如果行为人在采取措施之时主观上明知自己采取的措施并不可能完全有效地防止重大伤亡事故的发生，只是存在轻信心理，当然应对发生的重大伤亡事故承担本罪的刑事责任；如果行为人在采取措施之时主观上虽然没有认识到自己采取的措施不可能有效地防止重大伤亡事故的发生，但本来行为人具有这种认识能力，只是由于疏忽大意而没有充分发挥这种能力，也应对发生的重大伤亡事故承担刑事责任；如果行为人在采取措施之时主观上不仅没有认识到自己采取的措施实际上不可能有效地防止重大伤亡事故的发生，客观上行为人也根本不可能认识到，就不宜要求他对发生的重大伤亡事故承担刑事责任。当然，判断行为人是否具有认识能力，应当采用主客观相统一但以主观标准为主说（也称折衷说）。也就是既要注意到在当时的具体条件下一般具有正常理智的人对这种重大伤亡事故的发生能否认识到，初步作出判断；更重要的是根据行为人自己的年龄状况、智力发育、社会生活阅历、文化知识水平、技术熟练程度等，来具体分析他在当时当地的具体情况下对这种结果的发生能不能认识到。
        其二，充分考虑行为人客观上具有的采取措施的能力。如果行为人虽然具有采取一定措施的能力，但是客观上并不具有采取有效措施防止重大伤亡事故发生的能力，行为人也认识到这种情况，一方面采取了一定的措施，一方面又及时地向有关负责人员报告的，或者在采取措施的同时或之后没有及时报告的情况下即使及时报告有关负责人员也来不及采取措施防止重大伤亡事故发生的，就不能让行为人对发生的重大伤亡事故承担教育设施重大安全事故罪的刑事责任。
        2．“不及时报告”中存在的问题。对于“不及时报告”，论及此问题的学者一般认为，是指行为人在没有能力排除危险的情况下，不及时向有关部门或者人员报告校舍或者教育教学设施存在的危险，以致延误了上级单位采取措施的时机，致使发生重大伤亡事故。我们认为，学者们对教育设施重大安全事故罪中客观构成要素“不及时报告”的解释，既过于简单，也有不妥之处，不利于司法实践中正确认定本罪的成立范围。要准确理解“不及时报告”的含义，应当对以下几个问题进行研讨：
        第一，不及时报告的前提条件。并非行为人在得知校舍或者教育教学设施有危险而向有关负责人员及时报告了都不构成本罪。因为，行为人在明知校舍或者教育教学设施有危险时，就有义务及时采取有效措施防止重大伤亡事故的发生。能履行义务不履行而向有关负责人员报告，事实上仍是一种不负责任的表现。在发生重大伤亡事故的情况下，仍应对行为人以教育设施重大安全事故罪追究刑事责任。因此，不及时报告必须有一个前提条件。但是，对于该前提条件究竟是什么，刑法理论界的认识是有问题的。目前论及该问题的学者几乎一致认为，该前提条件就是行为人必须是在没有能力采取有效措施的情况下才应向有关负责人员及时报告，如果没有及时报告，延误了有关负责人员及时采取措施，造成了重大伤亡事故的，就应当以教育设施重大安全事故罪处理。我们认为，学者的上述观点不够准确。虽然，对本罪中要求具备的“不采取措施”应当理解为既包括不对存在危险的校舍或者教育教学设施本身进行改造、维修、修理，也包括在明知校舍或者教育教学设施有发生重大伤亡事故的严重危险，而仍然使用，不组织正在进行教育教学、学习活动的师生撤离的情况，但是，就防止第二种情况发生的措施而言，应当说任何人都有能力采取，换言之，不存在行为人没有能力采取的情况。因此，本罪中“不及时报告”的前提条件就仅限于行为人对存在危险的校舍或者教育教学设施没有能力采取改造、维修、修理等措施以消除事故隐患的情况。
        第二，报告的对象。通常认为，报告的对象是有关负责校舍或者教育教学设施安全的人员，既包括学校及其他教育机构中负责校舍或者教育教学设施安全的人员，也包括主管学校及其他教育机构的教育行政机关中负责学校及其他教育机构校舍或者教育教学设施安全的领导及其职工，各级人民政府中分管教育的领导，以及学校及其他教育机构的所属村、厂、系统的有关领导及其职工。我们认为，这种见解是正确的。因为行为人报告的前提条件是没有能力采取有效的措施防止重大伤亡事故的发生。这里的措施只能是对存在危险的校舍或者教育教学设施进行改造、维修、修理等措施，而不包括停止使用存在危险的校舍或者教育教学设施的措施和组织正在利用存在危险的校舍或者教育教学设施从事教育教学、学习活动的师生远离危险的措施。因为，就后者而言，不存在没有能力采取的情况。那么，没有能力对存在危险的校舍或者教育教学设施采取改造、维修、修理等措施，无论是一般教师，还是学校及其他教育机构中的有关负责校舍或者教育教学设施安全的人员，或者是上级教育行政部门及政府中负责校舍或者教育教学设施安全工作的领导和职工，都可能存在这种情况。因此，对于报告的对象应当作如上理解。
        第三，报告的形式。实践中，报告的方式多种多样，有书面报告的，也有口头或打电话报告的；有直接报告的，也有通过第三人转达的；有专门报告的，也有在汇报其他问题时顺便报告的，等等。那么，教育设施重大安全事故罪中的“不及时报告”的报告方式是否有一定的限制即仅限于某种或某几种形式呢?我们认为，无论采用什么形式报告，只要客观上及时报告了，报告的内容符合要求，即使校舍或者教育教学设施存在的危险造成了重大伤亡事故的发生，也不能以本罪追究行为人的刑事责任。因为，从职责的要求上讲，无论接受报告的任何有关负责校舍或者教育教学设施安全的人员，只要一得知自己负责的校舍或者教育教学设施存在危险，都应当及时采取有效的措施消除事故隐患，防止重大伤亡事故的发生。不能因为报告人的报告方式问题而决定是否履行自己的职责。
        第四，报告的内容。根据《刑法》第138条的规定，行为人报告的内容当然是校舍或者教育教学设施有危险的情况。但是，仅仅向有关负责校舍或者教育教学设施安全的人员说明校舍或者教育教学设施有危险的情况还不能满足刑法设立“不及时报告”要素的需要。首先，报告的内容应当比较具体，不能泛泛一般地报告说学校的校舍或者教育教学设施有危险，而应当指明究竟哪些校舍或者教育教学设施、什么地方有危险。其次，报告的内容必须有向对方提出请求其采取措施消除危险的要求，至少应向对方表明自己没有能力采取有效措施的情况。如果没有向对方表明自己没有能力采取有效措施防止重大伤亡事故的发生，仅在向对方汇报工作时说明本人负责的校舍或者教育教学设施曾存在过危险，本人已采取了措施的情况，不属于报告。因为，这样不利于对方及时采取有效措施防止重大伤亡事故的发生。而且，作这样的限定意在避免误认为自己采取的措施足以有效地防止重大伤亡事故发生的人客观上及时报告了，从而不能追究刑事责任的情况。
        第五，不及时报告的时间范围。行为人虽然向上级有关负责校舍或者教育教学设施的人员报告了校舍或者教育教学设施有危险的情况，但如果报告得不及时，由此而造成接受报告的人员来不及采取有效措施防止重大伤亡事故的发生，仍属于“不及时报告”，对行为人应当以教育设施重大安全事故罪论处。因此，正确判定行为人的报告是否属于及时就直接影响着对行为人是否要以教育设施重大安全事故罪追究刑事责任。那么，究竟什么情况下行为人的报告才属于不及时呢?我们认为，不及时与及时相对，如果确定一个时间范围，行为人的报告是否属于不及时报告就比较容易判定。在该时间范围内报告就属于及时报告，在该时间范围的终点之后才报告的均属于不及时报告。从能够使接受报告的有关负责人员采取措施有效地防止重大伤亡事故发生的目的考虑，该时间范围的起点就是得知校舍或者教育教学设施有危险后已经确定自己没有能力对存在危险的校舍或者教育教学设施采取改造、维修、修理等措施之时，终点就是在重大伤亡事故即将发生之前留出接到报告的有关负责人员自接到报告后及时将足以有效防止重大伤亡事故发生的措施实行完毕的时间之后的那个时间点，也即自该时间点起，接到报告的有关人员还有时间采取有效措施刚好防止了重大伤亡事故的发生，如果行为人报告的时间晚一点，接到报告的有关人员就没有时间采取有效的措施防止重大伤亡事故的发生，重大伤亡事故就立刻会发生。应当说明的是，就该时间范围的起点而言，一般是行为人得知校舍或者教育教学设施有危险而已经确定自己没有能力对存在危险的校舍或者教育教学设施采取改造、维修、修理等措施之时，但也有例外，如果行为人在得知校舍或者教育教学设施有危险并确定自己没有能力采取有效措施之时存在着无法报告的情形，该时间范围的起点就是这种情形消失之时。如行为人得知校舍或者教育教学设施有危险而确定自己没有能力对存在危险的校舍或者教育教学设施采取改造、维修、修理等措施之时，有比向上级有关负责校舍或者教育教学设施安全的人员报告更重要的事情要做，不可能分身再报告校舍或者教育教学设施存在的危险。这种情况属于行为人应当履行的两种义务的冲突，只要行为人优先履行了重要的义务，就不能要求他对没有履行次要义务而发生的危害结果承担责任。就该时间范围的终点而言，应当注意以重大伤亡事故发生之时为基点，向前推一定的时间，该时间是接到报告的有关人员自接到报告即及时采取完毕防止重大伤亡事故发生的措施的时间。如果行为人报告之后，接到报告的有关人员完全有时间及时采取措施有效地防止重大伤亡事故发生的，就认为行为人是及时报告了，不能要求他对发生的重大伤亡事故承担刑事责任；如果行为人报告之后，接到报告的有关人员根本没有足够的时间及时采取措施有效地防止重大伤亡事故发生的，就认为行为人的报告不及时，行为人就应当对发生的重大伤亡事故承担刑事责任。当然，如果行为人得知校舍或者教育教学设施有危险而确定自己没有能力对存在危险的校舍或者教育教学设施采取改造、维修、修理等措施之时，到重大伤亡事故发生之时的时间少于接到报告的有关人员自接到报告，即及时采取完毕防止重大伤亡事故发生的措施所需要的时间，行为人的报告也不应认为是不及时报告，从而让他对发生的重大伤亡事故承担刑事责任，因为行为人在当时的情况下根本没有能力及时报告，法律自不能责其不能。
        3．“不采取措施或者不及时报告”中存在的其他问题。以上就“不采取措施或者不及时报告”的一般问题进行了研讨。此外，在认定行为人的不作为是否具备“不采取措施或者不及时报告”的要素时，还应注意以下两个问题：
        第一，被领导者不采取措施或者不及时报告与领导者的责任问题。在实践中，会出现领导者在得知校舍或者教育教学设施存在危险情况后，自己并不亲自采取措施或者报告，而指派被领导者采取措施或者报告的情况。这当然是一种工作制度或者程序。问题是，在领导者一得知校舍或者教育教学设施存在危险，即及时安排被领导者及时采取有效措施消除事故隐患，而被领导者并没有采取措施或者没有按照领导者的具体要求去采取措施，或者领导者一确定本单位没有能力采取措施即及时安排被领导者及时向上级有关负责人员报告，而被领导者并没有及时报告或者没有按照领导者的具体要求去报告，这时，能否对领导者以教育设施重大安全事故罪追究刑事责任?我们认为，如果领导者明知被领导者没有按照自己的安排及时采取措施或者及时报告，而不加督促的，领导者当然应当承担刑事责任；如果在作了安排之后由于过失没有及时对被领导者对自己安排的具体执行情况进行检查监督，也可对发生的重大伤亡事故承担一定的刑事责任；如果领导者在作了安排之后即使对被领导者对自己安排的具体执行情况进行了检查监督，但不可能知道被领导者没有完全按照自己作出的合理的具体安排采取措施或者报告，就不宜让领导者对发生的重大伤亡事故承担刑事责任。
        第二，“不采取措施或者不及时报告”与发生的重大伤亡事故之间的因果关系问题。根据刑法的立法精神和刑法理论中的通行见解，行为人只能对自己的行为造成的危害社会的结果承担刑事责任。就本罪而言，要使行为人对发生的重大伤亡事故承担刑事责任，发生的重大伤亡事故必须是由行为人对校舍或者教育教学设施存在的危险不采取措施或者不及时报告的不作为行为引起的，即行为人的不作为行为与发生的重大伤亡事故存在因果关系。但是，实践中也会出现这样的情况，即行为人明知有发生重大伤亡事故的可能性，但又认为可能性比较小，在一定的时间内不采取任何措施或者采取一定的措施，也不会发生重大伤亡事故，因而没有采取措施或者没有及时报告，但是在该时间内由于自然力的作用而使危害结果提前发生了。在这种情况中，能否让行为人承担教育设施重大安全事故罪的刑事责任?我们认为，如果事后根据专家的鉴定，即使采取了措施，完全消除了发生重大伤亡事故的隐患，在自然力的作用下，仍然会出现建筑倒塌、设施出现故障而造成重大伤亡事故的，当然不宜追究行为人的刑事责任。但事后根据专家的鉴定，如果行为人采取了有效措施或者及时报告而使上级有关人员能够及时采取有效措施的话，即使自然力的作用，也不会发生重大伤亡事故，那么，对行为人就应当以教育设施重大安全事故罪追究刑事责任。